L'architecture de gestion des Fonds Européens Structurels d'Investissement (FESI) s'est profondément transformée sur la période de programmation 2014-2020, un important transfert de la gestion s'étant opéré en faveur des régions. Dans son rapport récent, la Cour des comptes a étudié ce transfert, et en a tiré un bilan contrasté selon les fonds, ainsi que des recommandations, que le Gouvernement partage en bonne partie. Les FESI constituent un sujet très important s'agissant de l'aide concrète que l'Europe apporte à nos territoires et à nos concitoyens.
La réussite de la prochaine programmation européenne passe par une mobilisation collective : autorité de coordination, autorités de gestion, organismes intermédiaires, porteurs de projet bénéficiaires des fonds européens. C'est tout l'enjeu du partenariat national que le Gouvernement souhaite renforcer. C'est cet objectif qui a abouti à définir l'architecture de gestion de la prochaine période de programmation.
L'orientation qui a été prise par le Gouvernement - et dont les présidents de régions ont été informés avant l'été - porte sur la continuité de gestion sur le FEDER et le FSE, gage de simplicité et d'efficacité, ainsi qu'une clarification des lignes de partage entre l'État et les régions sur le FEADER. C'est en effet sur ce dernier fond que l'essentiel des critiques ont été formulées. La proposition de la Commission est de séparer le FEADER des autres fonds structurels et de le réintégrer dans le premier pilier de la PAC. Pour intégrer ces changements règlementaires et améliorer l'architecture globale, l'État conservera les mesures surfaciques, qui relèvent d'une logique de gestion et de contrôle, tandis que les régions disposeront des mesures non surfaciques selon une logique d'investissement territorial conforme au principe de subsidiarité. Cette ligne de partage présente l'avantage de clarifier les responsabilités pour les porteurs de projets.
L'État et les Régions seront responsables, dans leur domaine, de l'ensemble de la chaîne ;
- de l'instruction au contrôle, ce qui n'est pas le cas pour la période actuelle. Le surfacique représente une part majeure du FEADER, notamment l'indemnité compensatoire d'handicap naturel, les mesures agro-environnementales et climatiques et la conversion à l'agriculture biologique ;
- les mesures non-surfaciques comprennent notamment les mesures d'investissement dans les exploitations et le développement rural dont les programmes LEADER. Sur le FEAMP, les règlements communautaires sont clairs, il n'est pas possible d'avoir plusieurs Autorités de gestion ;
- l'Autorité de gestion reste donc l'État, mais les régions disposeront de la plus grande marge de manœuvre possible, dans le respect du cadre juridique et européen, pour définir leurs stratégies régionales, qui alimenteront le programme opérationnel de manière ascendante.
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L'ensemble des acteurs de la mise en œuvre des fonds européens structurels et d'investissement a tiré les enseignements des retards pris au démarrage de la période 2014-2020, afin d'anticiper la préparation de la future période de programmation, et d'en simplifier la mise en œuvre.
À cet égard, il convient de rappeler le contexte général de l'époque, marqué par plusieurs facteurs déterminants :
- une négociation européenne complexe, avec une validation tardive des règlements, et un niveau d'exigence accru de la part de la Commission, dont nous devons nous réjouir à l'échelle européenne, en tant que pays contributeur net. Rajoutons deux évolutions institutionnelles au sein des collectivités territoriales, la loi portant nouvelle organisation territoriale de la République, dite loi NOTRe, et la loi de modernisation de l'action publique territoriale et d'affirmation des métropoles, dite loi MAPTAM ;
- sans oublier enfin la fusion des régions.
Les collectivités territoriales se sont donc transformées, aussi bien au niveau institutionnel que dans l'exercice de leurs compétences. Avec le recul et le retour d'expérience, il apparaît que le transfert du FEDER et du FSE s'est globalement bien déroulé et que celui du FEADER a été, en fonction des régions, plus délicat en termes d'anticipation et de préparation.
Au-delà de ces clarifications quant à la future gouvernance des fonds, le Gouvernement se saisira de toutes les possibilités de simplification permettant de faciliter la mise en œuvre des fonds, dans le respect du cadre juridique européen et national.
S'agissant de la consommation des fonds européens, la Finlande, qui est dans le peloton de tête des États les plus en avance au niveau de la programmation et la certification des fonds, est effectivement plus avancée que la France. Cependant, il faut aussi souligner que pour les quatre fonds structurels, le niveau de consommation en France s'inscrit, à ce stade de la période 2014-2020, dans la moyenne de l'Union européenne.
En effet, au 31 décembre 2018, le taux moyen de programmation des fonds était de 61% en France et de 68% dans l'Union européenne. Par ailleurs, le taux moyen de certification des dépenses s'élève en France à 35%, soit un niveau supérieur à la moyenne de l'Union européenne, qui est de 28%. Le niveau de certification des dépenses en France est donc plus élevé que la moyenne européenne.
Par ailleurs, la France n'a connu quasiment aucun dégagement, c'est-à-dire aucune invalidation des dépenses engagées. À cet égard, les Autorités de gestion des programmes sont bien conscientes de la vigilance qu'elles doivent maintenir afin de faire remonter les dépenses des porteurs de projets, pour pouvoir les certifier et les transmettre à la Commission européenne. Il convient de noter que les situations peuvent être contrastées entre les fonds, et au sein de chaque fonds, entre les programmes.
Rappelons également que les programmes ne s'achèvent pas au 31 décembre 2020, mais peuvent consommer les fonds jusqu'à fin 2023, ce qui implique de les avoir programmés au plus tard fin 2021, pour que les projets pluriannuels aient le temps de faire leurs dépenses, et qu'elles puissent être certifiées pour être transmises à la Commission européenne.
Sénat - R.M. N° 10993 - 2019-11-07
La réussite de la prochaine programmation européenne passe par une mobilisation collective : autorité de coordination, autorités de gestion, organismes intermédiaires, porteurs de projet bénéficiaires des fonds européens. C'est tout l'enjeu du partenariat national que le Gouvernement souhaite renforcer. C'est cet objectif qui a abouti à définir l'architecture de gestion de la prochaine période de programmation.
L'orientation qui a été prise par le Gouvernement - et dont les présidents de régions ont été informés avant l'été - porte sur la continuité de gestion sur le FEDER et le FSE, gage de simplicité et d'efficacité, ainsi qu'une clarification des lignes de partage entre l'État et les régions sur le FEADER. C'est en effet sur ce dernier fond que l'essentiel des critiques ont été formulées. La proposition de la Commission est de séparer le FEADER des autres fonds structurels et de le réintégrer dans le premier pilier de la PAC. Pour intégrer ces changements règlementaires et améliorer l'architecture globale, l'État conservera les mesures surfaciques, qui relèvent d'une logique de gestion et de contrôle, tandis que les régions disposeront des mesures non surfaciques selon une logique d'investissement territorial conforme au principe de subsidiarité. Cette ligne de partage présente l'avantage de clarifier les responsabilités pour les porteurs de projets.
L'État et les Régions seront responsables, dans leur domaine, de l'ensemble de la chaîne ;
- de l'instruction au contrôle, ce qui n'est pas le cas pour la période actuelle. Le surfacique représente une part majeure du FEADER, notamment l'indemnité compensatoire d'handicap naturel, les mesures agro-environnementales et climatiques et la conversion à l'agriculture biologique ;
- les mesures non-surfaciques comprennent notamment les mesures d'investissement dans les exploitations et le développement rural dont les programmes LEADER. Sur le FEAMP, les règlements communautaires sont clairs, il n'est pas possible d'avoir plusieurs Autorités de gestion ;
- l'Autorité de gestion reste donc l'État, mais les régions disposeront de la plus grande marge de manœuvre possible, dans le respect du cadre juridique et européen, pour définir leurs stratégies régionales, qui alimenteront le programme opérationnel de manière ascendante.
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L'ensemble des acteurs de la mise en œuvre des fonds européens structurels et d'investissement a tiré les enseignements des retards pris au démarrage de la période 2014-2020, afin d'anticiper la préparation de la future période de programmation, et d'en simplifier la mise en œuvre.
À cet égard, il convient de rappeler le contexte général de l'époque, marqué par plusieurs facteurs déterminants :
- une négociation européenne complexe, avec une validation tardive des règlements, et un niveau d'exigence accru de la part de la Commission, dont nous devons nous réjouir à l'échelle européenne, en tant que pays contributeur net. Rajoutons deux évolutions institutionnelles au sein des collectivités territoriales, la loi portant nouvelle organisation territoriale de la République, dite loi NOTRe, et la loi de modernisation de l'action publique territoriale et d'affirmation des métropoles, dite loi MAPTAM ;
- sans oublier enfin la fusion des régions.
Les collectivités territoriales se sont donc transformées, aussi bien au niveau institutionnel que dans l'exercice de leurs compétences. Avec le recul et le retour d'expérience, il apparaît que le transfert du FEDER et du FSE s'est globalement bien déroulé et que celui du FEADER a été, en fonction des régions, plus délicat en termes d'anticipation et de préparation.
Au-delà de ces clarifications quant à la future gouvernance des fonds, le Gouvernement se saisira de toutes les possibilités de simplification permettant de faciliter la mise en œuvre des fonds, dans le respect du cadre juridique européen et national.
S'agissant de la consommation des fonds européens, la Finlande, qui est dans le peloton de tête des États les plus en avance au niveau de la programmation et la certification des fonds, est effectivement plus avancée que la France. Cependant, il faut aussi souligner que pour les quatre fonds structurels, le niveau de consommation en France s'inscrit, à ce stade de la période 2014-2020, dans la moyenne de l'Union européenne.
En effet, au 31 décembre 2018, le taux moyen de programmation des fonds était de 61% en France et de 68% dans l'Union européenne. Par ailleurs, le taux moyen de certification des dépenses s'élève en France à 35%, soit un niveau supérieur à la moyenne de l'Union européenne, qui est de 28%. Le niveau de certification des dépenses en France est donc plus élevé que la moyenne européenne.
Par ailleurs, la France n'a connu quasiment aucun dégagement, c'est-à-dire aucune invalidation des dépenses engagées. À cet égard, les Autorités de gestion des programmes sont bien conscientes de la vigilance qu'elles doivent maintenir afin de faire remonter les dépenses des porteurs de projets, pour pouvoir les certifier et les transmettre à la Commission européenne. Il convient de noter que les situations peuvent être contrastées entre les fonds, et au sein de chaque fonds, entre les programmes.
Rappelons également que les programmes ne s'achèvent pas au 31 décembre 2020, mais peuvent consommer les fonds jusqu'à fin 2023, ce qui implique de les avoir programmés au plus tard fin 2021, pour que les projets pluriannuels aient le temps de faire leurs dépenses, et qu'elles puissent être certifiées pour être transmises à la Commission européenne.
Sénat - R.M. N° 10993 - 2019-11-07