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La Cour des comptes rend public son rapport sur le budget de l’État en 2019, accompagné de 66 analyses de l’exécution budgétaire, notamment par mission et par programme.
Ce rapport porte donc sur une période antérieure au déclenchement de la crise sanitaire. Les conséquences de celle-ci sur les finances publiques feront l’objet d’une première analyse fin juin 2020 dans le rapport sur la situation et les perspectives des finances publiques. L’amélioration de la budgétisation et de l’exécution des dépenses de l’État s’est confirmée en 2019, mais le rythme de progression des dépenses s’est accru.
Le déficit de l’État s’est creusé, à 92,7 Md€. En conséquence, la dette a connu une augmentation sensible pour atteindre 1 823 Md€ fin 2019.
Au-delà du seul budget général, la Cour a examiné l’ensemble des moyens financiers que l’État consacre aux politiques publiques. Il en ressort que le recours à ces autres moyens devrait être limité et mieux encadré.
Les résultats de l’exécution 2019
Le déficit budgétaire de l’État s’est accru de 16,7 Md€ par rapport à 2018. C’est la deuxième année consécutive d’accroissement du déficit et le niveau le plus élevé depuis 2010. Cette aggravation est en grande partie due à des mesures nouvelles aux effets exceptionnels et temporaires : transformation en allègements de cotisations sociales du crédit d’impôt pour la compétitivité et l’emploi (CICE) et encaissement décalé sur 2020 d’une fraction des retenues du prélèvement à la source. Mais elle est aussi la conséquence des mesures décidées au mois de décembre 2018, à la suite des mouvements sociaux de l’automne.
Sous l’effet du niveau élevé du déficit en 2019, la dette de l’État a poursuivi son augmentation à un rythme rapide. Cette hausse, freinée par le montant élevé des primes et décotes, ne s’est pas traduite par une augmentation de la charge d’intérêts, qui s’est au contraire réduite du fait de la baisse des taux d’intérêt et de la diminution de l’inflation. Le quasi doublement de la dette de l’État depuis la crise de 2008 la rend cependant très vulnérable à une hausse des taux.
L’évolution des recettes et des dépenses
Les recettes nettes de l’État se sont établies à 233,3 Md€, soit 15 Md€ de moins qu’en 2018. Cette baisse contribue fortement à l’aggravation du déficit budgétaire de l’État en 2019. Elle provient essentiellement du transfert de recettes fiscales aux administrations de sécurité sociale, afin de compenser l’augmentation des exonérations de cotisations sociales en remplacement du CICE.
En revanche, les recettes fiscales nettes ont eu un rendement supérieur de 7,8 Md€ par rapport à la prévision initiale. La plus-value a été particulièrement élevée sur les "autres recettes fiscales" (+4,5 Md€) en raison du dynamisme des revenus de capitaux mobiliers et de la bonne tenue du marché de l’immobilier.
Les dépenses du budget général (y compris fonds de concours) se sont élevées à 336,1 Md€. Elles ont augmenté de 2,2 % (à périmètre constant) en 2019, contre seulement +0,4 % en 2018. Cette accélération résulte d’une forte hausse des dépenses d’intervention, du fait notamment de la revalorisation de la prime d’activité (+4 Md€). L’amélioration de la programmation et de la gestion, observée en 2018, s’est confirmée : la budgétisation initiale, réaliste, a permis de limiter les mises en réserve de crédits, et les ouvertures et annulations en cours de gestion ont été nettement plus faibles que la moyenne des dix dernières années.
Les dépenses exécutées du budget général ont été inférieures de 2,4 Md€ à la prévision initiale, avec une économie de 1,8 Md€ sur la charge de la dette. Sur le champ des "dépenses pilotables de l’État", la norme fixée par la loi de finances initiale a été respectée, mais l’ambition de réduire la cible de 1,5 Md€, affichée par le Gouvernement au mois d’avril 2019 pour contribuer au financement des mesures d’urgence décidées fin 2018, n’a été que partiellement tenue (l’économie s’est limitée à 1 Md€).
Au-delà du budget général, des moyens financiers de l’État à encadrer davantage
Au-delà du seul budget général, la Cour a analysé l’ensemble des moyens financiers que l’État consacre aux politiques publiques, en dehors du budget général. Les budgets annexes et les comptes spéciaux représentaient 21,8 Md€ en 2019. 30,2 Md€ d’impôts et taxes ont par ailleurs été affectés à des opérateurs ou à d’autres organismes pour la mise en œuvre de politiques publiques. Les dépenses fiscales ont eu un coût proche de 100 Md€. Ces moyens, pourtant très importants, ne bénéficient pas de la même attention, du même contrôle et de la même évaluation que les crédits du budget général. Enfin, les ressources et les dépenses des fonds sans personnalité juridique (comme par exemple le fonds pour l’innovation et l’industrie), contrôlés par l’État et dont la gestion est confiée à des tiers, ne sont pas systématiquement retracées dans la comptabilité des organismes gestionnaires. Dans certains cas, elles ne sont même pas présentées au Parlement ou aux instances de décision des organismes gestionnaires. Une revue d’ensemble de ces fonds s’impose, d’autres modes de gestion devant être envisagés pour aboutir à un meilleur contrôle des dépenses.
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À l’issue de l’examen de l’exécution du budget pour 2019, la Cour formule 10 recommandations, dont 3 nouvelles, pour améliorer l’information du Parlement et des citoyens.
Sur les résultats
1. Modifier la présentation du tableau d’équilibre des ressources et des charges dans les lois de finances, en déduisant des recettes fiscales brutes de l’État les seuls remboursements et dégrèvements relatifs à des impôts d’État, pour la détermination des recettes fiscales nettes (recommandation reconduite).
Sur les recettes
2. Présenter, dans un document budgétaire (projet de loi de règlement, annexe Voies et moyens du projet de loi de finances), l’évolution du produit des impôts de l’année révolue en la décomposant entre évolution spontanée et mesures nouvelles et en précisant l’impact de chacune des mesures (recommandation reformulée).
Sur les moyens financiers des politiques de l’État autres que les crédits du budget général
3. Pour chacun des budgets annexes et des comptes spéciaux, examiner si la nature de ses dépenses nécessite de déroger aux règles budgétaires et comptables de droit commun et en tirer les conséquences sur son périmètre, sa fusion avec un autre budget annexe ou compte spécial ou sa réintégration au sein du budget général (recommandation nouvelle).
4. Renforcer l’encadrement de la fiscalité affectée en rendant plus contraignantes les conditions de création de nouvelles taxes affectées, en leur fixant un plafond et en prévoyant le réexamen régulier de leur affectation par le Parlement (recommandation nouvelle).
5. À défaut d’autres sources d’information permettant de la chiffrer, prévoir une obligation déclarative pour chaque dépense fiscale nouvelle concernant l’impôt sur le revenu et l’impôt sur les sociétés (recommandation nouvelle).
6. Mettre en œuvre le programme d’évaluation de l’efficacité et de l’efficience des dépenses fiscales sur la période restant à courir d’ici 2022 (recommandation reformulée).
7. À l’image de la charte de budgétisation qui s’applique aux dépenses budgétaires sous norme, formaliser des règles précises de définition et de modification du périmètre des dépenses fiscales soumises au plafond de la LPFP (recommandation reconduite).
8. Compléter les documents budgétaires en précisant les objectifs auxquels concourent les dépenses fiscales rattachées à chaque programme et en les assortissant, pour les plus significatives, d’indicateurs de performance (recommandation reconduite)
9. Effectuer une revue de l’ensemble des fonds sans personnalité juridique contrôlés par l’État, et opérer d’ici au 31 décembre 2022 l’une des formes de remise en ordre suivantes :
- suppression ou mise en extinction des fonds qui n’ont plus de raison d’être ou dont les objectifs peuvent être atteints par d’autres moyens ;
-retour des recettes et des dépenses au budget général, en recourant, si nécessaire et si les conditions juridiques sont remplies, aux mécanismes d’affectation prévus par la LOLF et en plaçant la gestion déléguée, si elle est maintenue, dans le cadre d’une convention de mandat ;
- à défaut, transfert de la mission à un opérateur existant qui la gère sous sa responsabilité et qui intègre les opérations et les ressources affectées dans ses propres budgets, comptes et rapports d’activité, le cas échéant en les individualisant (recommandation reconduite).
10. Substituer au fonds pour l’innovation et l’industrie un dispositif de soutien à l’innovation inclus dans le budget général (recommandation reconduite).
Cour des Comptes - Dossier complet - 2020-04-28
Le rapport
La synthèse
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Cohésion des territoires 2019
Lire le document
Relations avec les collectivités territoriales 2019
Lire le document
Contrôle de la circulation et du stationnement routier 2019
Lire le document
Financement des aides aux collectivités pour l’électrification rurale 2019
Lire le document
Financement national du développement et de la modernisation de l’apprentissage 2019
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Avances aux collectivités territoriales 2019
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Prélèvements sur recettes au profit des collectivités territoriales 2019
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Ce rapport porte donc sur une période antérieure au déclenchement de la crise sanitaire. Les conséquences de celle-ci sur les finances publiques feront l’objet d’une première analyse fin juin 2020 dans le rapport sur la situation et les perspectives des finances publiques. L’amélioration de la budgétisation et de l’exécution des dépenses de l’État s’est confirmée en 2019, mais le rythme de progression des dépenses s’est accru.
Le déficit de l’État s’est creusé, à 92,7 Md€. En conséquence, la dette a connu une augmentation sensible pour atteindre 1 823 Md€ fin 2019.
Au-delà du seul budget général, la Cour a examiné l’ensemble des moyens financiers que l’État consacre aux politiques publiques. Il en ressort que le recours à ces autres moyens devrait être limité et mieux encadré.
Les résultats de l’exécution 2019
Le déficit budgétaire de l’État s’est accru de 16,7 Md€ par rapport à 2018. C’est la deuxième année consécutive d’accroissement du déficit et le niveau le plus élevé depuis 2010. Cette aggravation est en grande partie due à des mesures nouvelles aux effets exceptionnels et temporaires : transformation en allègements de cotisations sociales du crédit d’impôt pour la compétitivité et l’emploi (CICE) et encaissement décalé sur 2020 d’une fraction des retenues du prélèvement à la source. Mais elle est aussi la conséquence des mesures décidées au mois de décembre 2018, à la suite des mouvements sociaux de l’automne.
Sous l’effet du niveau élevé du déficit en 2019, la dette de l’État a poursuivi son augmentation à un rythme rapide. Cette hausse, freinée par le montant élevé des primes et décotes, ne s’est pas traduite par une augmentation de la charge d’intérêts, qui s’est au contraire réduite du fait de la baisse des taux d’intérêt et de la diminution de l’inflation. Le quasi doublement de la dette de l’État depuis la crise de 2008 la rend cependant très vulnérable à une hausse des taux.
L’évolution des recettes et des dépenses
Les recettes nettes de l’État se sont établies à 233,3 Md€, soit 15 Md€ de moins qu’en 2018. Cette baisse contribue fortement à l’aggravation du déficit budgétaire de l’État en 2019. Elle provient essentiellement du transfert de recettes fiscales aux administrations de sécurité sociale, afin de compenser l’augmentation des exonérations de cotisations sociales en remplacement du CICE.
En revanche, les recettes fiscales nettes ont eu un rendement supérieur de 7,8 Md€ par rapport à la prévision initiale. La plus-value a été particulièrement élevée sur les "autres recettes fiscales" (+4,5 Md€) en raison du dynamisme des revenus de capitaux mobiliers et de la bonne tenue du marché de l’immobilier.
Les dépenses du budget général (y compris fonds de concours) se sont élevées à 336,1 Md€. Elles ont augmenté de 2,2 % (à périmètre constant) en 2019, contre seulement +0,4 % en 2018. Cette accélération résulte d’une forte hausse des dépenses d’intervention, du fait notamment de la revalorisation de la prime d’activité (+4 Md€). L’amélioration de la programmation et de la gestion, observée en 2018, s’est confirmée : la budgétisation initiale, réaliste, a permis de limiter les mises en réserve de crédits, et les ouvertures et annulations en cours de gestion ont été nettement plus faibles que la moyenne des dix dernières années.
Les dépenses exécutées du budget général ont été inférieures de 2,4 Md€ à la prévision initiale, avec une économie de 1,8 Md€ sur la charge de la dette. Sur le champ des "dépenses pilotables de l’État", la norme fixée par la loi de finances initiale a été respectée, mais l’ambition de réduire la cible de 1,5 Md€, affichée par le Gouvernement au mois d’avril 2019 pour contribuer au financement des mesures d’urgence décidées fin 2018, n’a été que partiellement tenue (l’économie s’est limitée à 1 Md€).
Au-delà du budget général, des moyens financiers de l’État à encadrer davantage
Au-delà du seul budget général, la Cour a analysé l’ensemble des moyens financiers que l’État consacre aux politiques publiques, en dehors du budget général. Les budgets annexes et les comptes spéciaux représentaient 21,8 Md€ en 2019. 30,2 Md€ d’impôts et taxes ont par ailleurs été affectés à des opérateurs ou à d’autres organismes pour la mise en œuvre de politiques publiques. Les dépenses fiscales ont eu un coût proche de 100 Md€. Ces moyens, pourtant très importants, ne bénéficient pas de la même attention, du même contrôle et de la même évaluation que les crédits du budget général. Enfin, les ressources et les dépenses des fonds sans personnalité juridique (comme par exemple le fonds pour l’innovation et l’industrie), contrôlés par l’État et dont la gestion est confiée à des tiers, ne sont pas systématiquement retracées dans la comptabilité des organismes gestionnaires. Dans certains cas, elles ne sont même pas présentées au Parlement ou aux instances de décision des organismes gestionnaires. Une revue d’ensemble de ces fonds s’impose, d’autres modes de gestion devant être envisagés pour aboutir à un meilleur contrôle des dépenses.
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À l’issue de l’examen de l’exécution du budget pour 2019, la Cour formule 10 recommandations, dont 3 nouvelles, pour améliorer l’information du Parlement et des citoyens.
Sur les résultats
1. Modifier la présentation du tableau d’équilibre des ressources et des charges dans les lois de finances, en déduisant des recettes fiscales brutes de l’État les seuls remboursements et dégrèvements relatifs à des impôts d’État, pour la détermination des recettes fiscales nettes (recommandation reconduite).
Sur les recettes
2. Présenter, dans un document budgétaire (projet de loi de règlement, annexe Voies et moyens du projet de loi de finances), l’évolution du produit des impôts de l’année révolue en la décomposant entre évolution spontanée et mesures nouvelles et en précisant l’impact de chacune des mesures (recommandation reformulée).
Sur les moyens financiers des politiques de l’État autres que les crédits du budget général
3. Pour chacun des budgets annexes et des comptes spéciaux, examiner si la nature de ses dépenses nécessite de déroger aux règles budgétaires et comptables de droit commun et en tirer les conséquences sur son périmètre, sa fusion avec un autre budget annexe ou compte spécial ou sa réintégration au sein du budget général (recommandation nouvelle).
4. Renforcer l’encadrement de la fiscalité affectée en rendant plus contraignantes les conditions de création de nouvelles taxes affectées, en leur fixant un plafond et en prévoyant le réexamen régulier de leur affectation par le Parlement (recommandation nouvelle).
5. À défaut d’autres sources d’information permettant de la chiffrer, prévoir une obligation déclarative pour chaque dépense fiscale nouvelle concernant l’impôt sur le revenu et l’impôt sur les sociétés (recommandation nouvelle).
6. Mettre en œuvre le programme d’évaluation de l’efficacité et de l’efficience des dépenses fiscales sur la période restant à courir d’ici 2022 (recommandation reformulée).
7. À l’image de la charte de budgétisation qui s’applique aux dépenses budgétaires sous norme, formaliser des règles précises de définition et de modification du périmètre des dépenses fiscales soumises au plafond de la LPFP (recommandation reconduite).
8. Compléter les documents budgétaires en précisant les objectifs auxquels concourent les dépenses fiscales rattachées à chaque programme et en les assortissant, pour les plus significatives, d’indicateurs de performance (recommandation reconduite)
9. Effectuer une revue de l’ensemble des fonds sans personnalité juridique contrôlés par l’État, et opérer d’ici au 31 décembre 2022 l’une des formes de remise en ordre suivantes :
- suppression ou mise en extinction des fonds qui n’ont plus de raison d’être ou dont les objectifs peuvent être atteints par d’autres moyens ;
-retour des recettes et des dépenses au budget général, en recourant, si nécessaire et si les conditions juridiques sont remplies, aux mécanismes d’affectation prévus par la LOLF et en plaçant la gestion déléguée, si elle est maintenue, dans le cadre d’une convention de mandat ;
- à défaut, transfert de la mission à un opérateur existant qui la gère sous sa responsabilité et qui intègre les opérations et les ressources affectées dans ses propres budgets, comptes et rapports d’activité, le cas échéant en les individualisant (recommandation reconduite).
10. Substituer au fonds pour l’innovation et l’industrie un dispositif de soutien à l’innovation inclus dans le budget général (recommandation reconduite).
Cour des Comptes - Dossier complet - 2020-04-28
Le rapport
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Cohésion des territoires 2019
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Relations avec les collectivités territoriales 2019
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Financement des aides aux collectivités pour l’électrification rurale 2019
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Financement national du développement et de la modernisation de l’apprentissage 2019
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Avances aux collectivités territoriales 2019
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Prélèvements sur recettes au profit des collectivités territoriales 2019
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