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La loi portant évolution du logement, de l'aménagement et du numérique (Elan), promulguée le 23 novembre 2018, institue pour les organismes et sociétés HLM une obligation de gestion d'un minimum de 12 000 logements sociaux ou d'appartenance à un groupe d'organismes de logement social au sens de l'article L. 423-1-1 du code de la construction et de l'habitation. En outre, les offices publics de l'habitat (OPH) ont une obligation de fusion lorsque deux offices de moins de 12 000 logements sont rattachés à la même collectivité territoriale ou au même établissement public de coopération intercommunale (EPCI). La loi va conduire à des regroupements d'organismes, mais avec un objectif d'efficacité accrue et de renforcement des capacités d'investissement.
La loi Elan préserve en outre les spécificités de chacune des familles du secteur HLM, et notamment des offices publics de l'habitat.
Ainsi, le législateur a créé une possibilité de regroupement adaptée au statut particulier d'établissement public des OPH : ceux-ci pourront créer un groupe d'organismes de logement social en prenant une participation dans une société de coordination, nouvelle catégorie d'organismes HLM spécifiquement créée par la loi, sur la base de propositions d'ailleurs formulées initialement par la fédération des OPH. Ce type de groupe permettra aux offices de conserver leur ancrage territorial, leur gouvernance, tout en mettant en commun certaines de leurs compétences et de leurs moyens financiers.
En outre, si un OPH a son siège dans un département dans lequel aucun autre organisme ou société d'économie mixte agréée n'appartenant pas à un groupe, ni aucun groupe n'a son siège, il est exonéré de l'atteinte du seuil des 12 000 logements. Le législateur a ainsi permis d'assurer une présence suffisante des opérateurs HLM dans les territoires et des OPH en particulier.
Certes, les OPH ne bénéficient pas du seuil dérogatoire de 40 M€ de chiffre d'affaires prévu pour les sociétés d'économie mixtes (SEM). Toutefois, ces dernières, contrairement aux offices, n'ont pas toujours pour activité principale le logement locatif social, et c'est la raison pour laquelle un critère lié au nombre de logements gérés n'était pas suffisant pour évaluer leur surface financière, les compétences humaines disponibles et les économies d'échelle associées à leur taille. Ce seuil alternatif visait ainsi un faible nombre de situations.
Actuellement, seules dix SEM disposent d'un chiffre d'affaires supérieur ou égal à 40 M€, dont sept gérant moins de 12 000 logements.
En revanche, d'après les données comptables 2015 à 2017, près d'une centaine d'OPH dispose d'un chiffre d'affaires supérieur à 40 M€ ou proche de ce seuil, dont quarante-quatre gérant un parc de moins de 12 000 logements sociaux.
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L'élargissement de la disposition relative au chiffre d'affaires aux organismes de logement social et aux OPH en particulier, non justifiée par la nature même de leur activité principale qui reste la construction et la gestion du logement locatif social, aurait donc aussi pour effet de diminuer significativement les obligations de regroupement et donc l'ambition et la dynamique de restructuration du secteur. Le législateur n'a pas souhaité, à ce stade, retenir ce seuil de chiffre d'affaires pour les organismes de logement social.
Les difficultés qui seraient éventuellement induites par cette nouvelle règlementation continuent bien sûr d'être évaluées en continu à partir des remontées de terrain : elles montrent pour l'heure que la grande majorité des bailleurs sociaux concernés ont, à la fin du 1er semestre 2019, engagé des discussions ou des études en vue de mettre en œuvre les obligations issues de la loi Elan.
S'agissant enfin de l'effort budgétaire demandé aux bailleurs sociaux depuis 2018, les discussions approfondies menées dans le cadre de la "clause de revoyure" ont permis d'aboutir à un protocole signé en avril 2019 entre l'État, l'union sociale pour l'habitat (USH) et l'ensemble des fédérations de bailleurs sociaux qui la composent. Il fixe une trajectoire équilibrée, compatible avec des objectifs ambitieux de production neuve et de rénovation du parc.
Ce protocole prévoit notamment :
- une stabilisation de la réduction de loyer de solidarité (RLS) à 1,3 Md€ au lieu des 1,5 Md€ inscrits dans la trajectoire des finances publiques à compter de 2020 ;
- un taux de TVA ramené à 5,5 % en 2020 pour les logements financés en prêt locatif aidé d'intégration (logement très social), les acquisitions-améliorations financées en prêt locatif à usage social et les opérations menées dans le cadre du nouveau programme national de renouvellement urbain (NPNRU) ;
- un financement du fonds national des aides à la pierre (FNAP) par Action Logement à hauteur de 300 M€ par an, permettant une baisse équivalente de la cotisation des bailleurs sociaux à la caisse de garantie du logement locatif social (CGLLS) ;
- un ensemble de nouvelles mesures de soutien mises en œuvre par la Caisse des dépôts et consignations et améliorant le financement du logement social (notamment : enveloppe exceptionnelle de remises commerciales d'intérêt sur les prêts en cours d'amortissement, allongement de la maturité des prêts fonciers, renforcement de l'éco-prêt logement social d'1 Md€ et redéploiement du reliquat de prêts de haut de bilan vers la rénovation).
Sénat - R.M. N° 10968 - 2019-08-22
La loi Elan préserve en outre les spécificités de chacune des familles du secteur HLM, et notamment des offices publics de l'habitat.
Ainsi, le législateur a créé une possibilité de regroupement adaptée au statut particulier d'établissement public des OPH : ceux-ci pourront créer un groupe d'organismes de logement social en prenant une participation dans une société de coordination, nouvelle catégorie d'organismes HLM spécifiquement créée par la loi, sur la base de propositions d'ailleurs formulées initialement par la fédération des OPH. Ce type de groupe permettra aux offices de conserver leur ancrage territorial, leur gouvernance, tout en mettant en commun certaines de leurs compétences et de leurs moyens financiers.
En outre, si un OPH a son siège dans un département dans lequel aucun autre organisme ou société d'économie mixte agréée n'appartenant pas à un groupe, ni aucun groupe n'a son siège, il est exonéré de l'atteinte du seuil des 12 000 logements. Le législateur a ainsi permis d'assurer une présence suffisante des opérateurs HLM dans les territoires et des OPH en particulier.
Certes, les OPH ne bénéficient pas du seuil dérogatoire de 40 M€ de chiffre d'affaires prévu pour les sociétés d'économie mixtes (SEM). Toutefois, ces dernières, contrairement aux offices, n'ont pas toujours pour activité principale le logement locatif social, et c'est la raison pour laquelle un critère lié au nombre de logements gérés n'était pas suffisant pour évaluer leur surface financière, les compétences humaines disponibles et les économies d'échelle associées à leur taille. Ce seuil alternatif visait ainsi un faible nombre de situations.
Actuellement, seules dix SEM disposent d'un chiffre d'affaires supérieur ou égal à 40 M€, dont sept gérant moins de 12 000 logements.
En revanche, d'après les données comptables 2015 à 2017, près d'une centaine d'OPH dispose d'un chiffre d'affaires supérieur à 40 M€ ou proche de ce seuil, dont quarante-quatre gérant un parc de moins de 12 000 logements sociaux.
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L'élargissement de la disposition relative au chiffre d'affaires aux organismes de logement social et aux OPH en particulier, non justifiée par la nature même de leur activité principale qui reste la construction et la gestion du logement locatif social, aurait donc aussi pour effet de diminuer significativement les obligations de regroupement et donc l'ambition et la dynamique de restructuration du secteur. Le législateur n'a pas souhaité, à ce stade, retenir ce seuil de chiffre d'affaires pour les organismes de logement social.
Les difficultés qui seraient éventuellement induites par cette nouvelle règlementation continuent bien sûr d'être évaluées en continu à partir des remontées de terrain : elles montrent pour l'heure que la grande majorité des bailleurs sociaux concernés ont, à la fin du 1er semestre 2019, engagé des discussions ou des études en vue de mettre en œuvre les obligations issues de la loi Elan.
S'agissant enfin de l'effort budgétaire demandé aux bailleurs sociaux depuis 2018, les discussions approfondies menées dans le cadre de la "clause de revoyure" ont permis d'aboutir à un protocole signé en avril 2019 entre l'État, l'union sociale pour l'habitat (USH) et l'ensemble des fédérations de bailleurs sociaux qui la composent. Il fixe une trajectoire équilibrée, compatible avec des objectifs ambitieux de production neuve et de rénovation du parc.
Ce protocole prévoit notamment :
- une stabilisation de la réduction de loyer de solidarité (RLS) à 1,3 Md€ au lieu des 1,5 Md€ inscrits dans la trajectoire des finances publiques à compter de 2020 ;
- un taux de TVA ramené à 5,5 % en 2020 pour les logements financés en prêt locatif aidé d'intégration (logement très social), les acquisitions-améliorations financées en prêt locatif à usage social et les opérations menées dans le cadre du nouveau programme national de renouvellement urbain (NPNRU) ;
- un financement du fonds national des aides à la pierre (FNAP) par Action Logement à hauteur de 300 M€ par an, permettant une baisse équivalente de la cotisation des bailleurs sociaux à la caisse de garantie du logement locatif social (CGLLS) ;
- un ensemble de nouvelles mesures de soutien mises en œuvre par la Caisse des dépôts et consignations et améliorant le financement du logement social (notamment : enveloppe exceptionnelle de remises commerciales d'intérêt sur les prêts en cours d'amortissement, allongement de la maturité des prêts fonciers, renforcement de l'éco-prêt logement social d'1 Md€ et redéploiement du reliquat de prêts de haut de bilan vers la rénovation).
Sénat - R.M. N° 10968 - 2019-08-22